Накануне празднования 11-й годовщины Конституции Украины Президент Виктор Ющенко выступил с конституционной инициативой введения в Украине двухпалатного парламента. В своем выступлении по случаю Дня Конституции Президент заявил, что, выступая "за усиление основ парламентаризма", он "не исключает целесообразности вернуться к теме формирования в Украине двухпалатного парламента". По словам Президента, "это позволит укрепить представительство регионов в законодательном органе и повысить ответственность и качество законотворчества".
Эту инициативу Президента попытался творчески развить заместитель главы Секретариата Президента по правовым вопросам Игорь Пукшин. В своей статье на страницах еженедельника "Зеркало недели" он утверждает: "Важным направлением развития парламентаризма может стать формирование в Украине двухпалатного парламента".
Здесь необходимо отметить, что идея создания в Украине двухпалатного парламента не является новой. Подобную идею выдвинул в 2002 году бывший Президент Украины Леонид Кучма при организации всенародного обсуждения своего собственного проекта политической реформы. Тогда эта идея была раскритикована и отклонена антикучмовской оппозицией, в том числе и лидерами блока "Наша Украина" (наиболее последовательно против двухпалатного парламента выступал, в частности, народный депутат от "Нашей Украины" Николай Онищук), как попытка узурпации власти Леонидом Кучмой путем создания контролируемой Президентом верхней палаты парламента. Свое авторитетное мнение о нецелесообразности формирования двухпалатного парламента в условиях, когда главы региональной исполнительной власти назначаются президентом, высказала и Венецианская комиссия. Соответственно, своего воплощения во вступившей в действие конституционной реформе идея двухпалатного парламента не нашла.
Теперь эту идею с целью усиления своих полномочий реанимирует Президент Ющенко. Вполне возможно, что заявленная Президентом инициатива о возможности формирования в Украине двухпалатного парламента является "пробным камнем", зондирующим общественное мнение по этому вопросу в процессе подготовки всеукраинского референдума о внесении изменений в Конституцию. Такой референдум Глава государства обещает провести уже до конца текущего года.
Также не исключено, что указанная президентская инициатива является отвлекающим информационным маневром, целью которого является под прикрытием навязанной своим оппонентам дискуссии о целесообразности введения двухпалатного парламента добиться ревизии конституционной реформы в интересах Главы государства.
Поэтому, во избежание дальнейших спекуляций на эту тему, представляется необходимым детально разобраться в том, чем может обернуться для украинской демократии ускоренная реализация подобных предложений Виктора Ющенко.
Как известно, двухпалатные парламенты функционируют в большинстве государств европейского континента - как в условиях "новых", так и "старых" демократий. При этом в рамках двухпалатности как определенной конституционно-правовой схемы формирования парламента, существуют разные варианты, которые иногда достаточно существенно отличаются один от другого. Также известно, что из 87 стран, в которых сегодня действуют однопалатные парламенты, около 70 процентов составляют страны так называемого "третьего мира".
Как свидетельствует мировая практика, однопалатные парламенты эффективно функционируют чаще всего:
во-первых, в небольших странах (Албания, Греция, Израиль, Люксембург, Литва);
во-вторых, когда в обществе существует консенсус относительно стратегических ориентиров политики (Дания, Финляндия, Швеция);
в третьих, когда в стране отсутствуют существенные отличия между регионами (Болгария, Португалия);
в-четвертых, когда парламент выполняет сугубо "декоративные" функции и не имеет реальных властных полномочий (некоторые африканские диктатуры и абсолютные монархии Ближнего Востока).
С другой стороны, двухпалатная структура парламента распространена в случае федеральной формы государственного строя страны (США, Россия, ФРГ, Канада, Австралия), унитарной децентрализованной формы государственного строя страны (Франция, Италия, Испания), исторической обусловленности (Польша, Чехия).
Поэтому, когда заместитель главы Секретариата Президента господин Пукшин заявляет на страницах "Зеркала недели" о том, что "двухпалатность парламента сама по себе не является признаком федерального устройства государства" и что "об этом свидетельствует хотя бы опыт Польши или Франции - двух, возможно, самых унитарных европейских стран", он либо демонстрирует свою абсолютную некомпетентность в этом вопросе, либо просто лжет. Потому что, как отмечалось выше, Франция является децентрализованным государством с исторически развитыми традициями сильного местного самоуправления. Что же касается польского опыта, то в Польше вторая палата появилась в конце 1980-х годов, когда антикоммунистическая оппозиция усилилась, но свободные выборы в парламент еще не состоялись. Коммунисты, теряя власть, согласились на создание верхней палаты - Сената - как альтернативы немедленным выборам.
Здесь следует отметить, что даже лидер БЮТ Юлия Тимошенко по этому поводу недавно заявила следующее: "Идея двухпалатности... совершенно неприемлема. Украина - унитарное государство, а потому не требует двух палат, как правило, существующих в федерациях".
Как известно из политологии, аргументами в пользу двухпалатной структуры парламента являются:
первое - учет региональных особенностей страны. Обычно верхние палаты формируются по территориальному признаку, иногда - через региональные непрямые выборы (например, в ФРГ и Франции). При этом верхним палатам принадлежит монополия на законодательное регулирование всех вопросов, связанных с изменениями административно-территориального деления страны. В то же время, принятие бюджета является прерогативой нижней палаты, поскольку принципы бюджетной политики должны базироваться, прежде всего, на общенациональных, а не региональных интересах;
второе - повышение качества законотворческого процесса. Считается, что верхняя палата минимизирует количество недостатков в законах, принятых нижней палатой;
третье - содействие обеспечению стабильности и непрерывности функционирования политико-правовой системы страны в целом. Срок легислатуры (срок полномочий) палат, как правило, является разным, выборы происходят не одновременно. Это препятствует потенциально возможным резким колебаниям политического курса государства вследствие изменения распределения политических сил в одной из палат в результате выборов.
В то же время против двухпалатной структуры выдвигаются следующие аргументы.
Первое - торможение законодательного процесса, обусловленное необходимостью принимать законопроект в каждой из палат. Это нередко приводит (особенно, когда палаты контролируются противодействующими политическими силами) к несогласованности и даже к параличу законодательной деятельности.
Второе - значительное влияние исполнительной власти на формирование и деятельность верхней палаты. Даже в таких странах, как США, Великобритания, Франция, партия, представитель которой возглавляет исполнительную власть в регионе, имеет эффективные механизмы поддержки своих кандидатов на парламентских выборах. В новых независимых государствах, которые возникли после распада СССР, введение двухпалатности происходило далеко не всегда правовым путем, часто под силовым давлением новоизбранных глав государств. Как результат, конституционно закрепленный порядок формирования верхних палат парламентов предоставил возможность президентам этих государств в значительной мере контролировать их деятельность и отменять нежелательные для исполнительной власти законы, инициированные нижними палатами.
Третье - дополнительные расходы на содержание верхней палаты. Это является проблемой для стран с невысоким уровнем жизни населения.
Четвертое - для двухпалатной модели парламента характерна постоянная проблема адекватности и пропорциональности социально-политического и регионального представительства. Диспропорция в представительстве регионов с разной численностью населения наиболее часто возникает в федеральных палатах, где излишне представлены малые регионы и недостаточно представлены большие. Наивысшую степень такого противоречия провоцируют модели, в которых разновеликие территориально административные единицы имеют равное представительство в верхней палате. Ярким примером такой диспропорции являются федеральные палаты США, Швейцарии, Венесуэлы и Австралии. С другой стороны, пропорциональное представительство отвечает потребностям крупных регионов, но игнорирует потребности небольших, что провоцирует конфликт региональных интересов.
Поэтому, когда господин Пукшин утверждает, что "две палаты - благодаря двухступенчатой системе принятия законов... это представление партийных предпочтений избирателей в нижней палате наряду с надлежащим представительством регионов в верхней", то это также не совсем соответствует действительности. Потому что, как указывалось выше, это является "головной болью" даже для развитых демократий.
Здесь необходимо отметить, что, инициируя введение в Украине двухпалатного парламента, Президент и его окружение словом не обмолвились о том, каким образом, по их представлению, должна формироваться верхняя палата.
Анализ мирового опыта парламентаризма свидетельствует о наличии двух распространенных вариантов такого формирования.
Первый вариант заключается в том, что представителей верхней палаты, которые согласно парламентской традиции представляют интересы регионов, избирают непосредственно граждане путем общих выборов (так называемый "прямой" способ формирования верхней палаты, который, например, существует в Италии, Швейцарии, Польше).
Второй вариант, который в политологии определяют как "непрямой", представляет способ формирования верхней палаты через коллегию выборщиков, как это происходит в Соединенных Штатах или Франции, а также путем назначения. Так, во Франции Сенат - верхнюю палату парламента - формирует коллегия выборщиков сроком на 9 лет. В избирательную коллегию входят члены Национального Собрания (нижней палаты французского парламента), представители территориальных департаментов, региональных и муниципальных советов. В России половину сенаторов избирают законодательные собрания субъектов федерации, а вторую половину назначают председатели последних. Однако практика парламентской демократии не знает примеров, где бы верхняя палата формировалась из глав территориальных администраций, назначаемых президентом. Поэтому, прежде чем обсуждать вопросы целесообразности введения в Украине двухпалатного парламента, необходимо осуществить территориально-административную реформу и реформу местного самоуправления, внести изменения в избирательное законодательство, которые бы предусматривали возможность избрания членов верхней палаты парламента или региональных коллегий выборщиков территориальными громадами. На это уже указывала Верховной Раде Украины Венецианская комиссия.
Вот почему, комментируя инициативу Президента о возможности формирования двухпалатного парламента, народный депутат, заместитель главы парламентской фракции Партии регионов Михаил Чечетов заявил: "В последнее время оппозиция начала вбрасывать в общество "пробные камни" с идеей двухпалатного парламента. При этом умышленно замалчивается тот факт, что двухуровневый парламент подразумевает федеративное устройство страны. Кроме того, лоббируя двухпалатный парламент, оппозиция не хочет проводить соответствующую реформу системы местного самоуправления. А в этом случае неизбежен дисбаланс ветвей власти в сторону президентской. Ведь назначение руководителей областей и районов непосредственно Президентом превращает верхнюю палату парламента в карманный орган, который будет прислушиваться не к мнению народа, а к мнению чиновников с Банковой. Реализация такой схемы превращает нижнюю палату парламента в декоративную демократическую обвертку авторитарного стиля управления. Кроме того, по моему мнению, наличие верхней палаты не оправдано в унитарных государствах, она усложняет и удлиняет процедуру принятия законов. Наличие верхней палаты оправдано лишь при федеративном устройстве государства".
По мнению народного депутата, прежде всего, необходимо завершить политическую реформу и реформу местного самоуправления, и добиться того, чтобы главы исполнительной власти на уровне регионов избирались народом. "Тогда снимутся многие проблемы", - утверждает Михаил Чечетов.
Таким образом, заявления Президента о том, что введение в Украине двухпалатного парламента "позволит укрепить представительство регионов в законодательном органе и повысить ответственность и качество законотворчества" не выдерживает никакой критики. Это заявление, как представляется, свидетельствует о решимости Президента любым способом осуществить ревизию конституционной реформы и сформировать в Украине такой автократический режим, при котором президент будет полностью контролировать парламент. В случае реализации подобного сценария Президент Ющенко может сосредоточить в своих руках такие полномочия, которые даже не снились Леониду Кучме, так и не сумевшему окончательно подчинить себе Верховную Раду. В этом случае можно говорить, что двухпалатный парламент будет выполнять исключительно "декоративные" функции при президенте, а Украина, как это указывалось выше, по уровню демократии приблизится к некоторым африканским диктатурам и абсолютным монархиям Ближнего Востока.
Это четко осознает руководство Партии регионов. Лидер Партии регионов, премьер-министр Украины Виктор Янукович недавно заявил: "Не стоит придумывать новый конституционный велосипед или возвращаться к старой модели власти, от которой абсолютное большинство политических сил отказалось в 2004 году. Это - нереально. Попытку отменить политреформу большая часть общества расценит как возвращение к эпохе тоталитаризма и никогда не позволит пойти на это... Поэтому нужно довести до логического завершения уже начатую конституционную реформу, а не выдумывать идеальную систему власти, которой в природе просто не существует... Хочу напомнить один из главных тезисов, который отстаивали и коалиция, и правительство, и оппозиция: никто не должен обладать монополией на власть, никто не может посягать на узурпацию власти. Достичь этого можно только в условиях парламентско-президентской системы, которая обеспечивает реальное народовластие в государстве и основывается на системе сдержек и противовесов трех ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной, с четким распределением полномочий".
Виктор Янукович подчеркнул, что "вопрос обновленной редакции Конституции становится актуальным лишь при условии, что на протяжении ближайших четырех лет мы последовательно реализуем реформу самоуправления и как ее логическое продолжение - реформу административно-территориального устройства, с последующим укрупнением регионов и отказом от нынешнего устаревшего раздела на административные области".
Лидер Партии регионов также заявил следующее: "Нынешняя оппозиция во главе с лидером - президентом Украины Виктором Ющенко, находясь в свое время в оппозиции к Леониду Кучме, подчеркивала, что основным содержанием политической реформы должна стать реформа местного самоуправления, расширение его полномочий. Сделаем же это совместно, выполним свои обещания перед избирателями уже до конца 2007 года".
Виктор Михайлов
