Свежий ветер 1991 года принес новые веяния, а меняются времена — меняются и люди. То, что было для нас ценным в эпоху жесткой конфронтации, кануло в прошлое, а на первый план выдвинулось другое. Ныне нас меньше интересуют танки, ракеты и ядерные боеголовки, а больше — правовые, политические и экономические институты, позволяющие гражданам Украины строить правовое общество.
Но дело в том, что новые институты организовывались лицами, заинтересованными создавать их «под себя», к тому же в спешке, вследствие чего эти структуры стали малопригодными для общества. Поэтому украинская политическая система, едва родившись, превратилась в анахронизм. Политические события ежедневно свидетельствуют о том, что сегодня она не способна ни стабилизировать власть, ни тем более сделать ее эффективной.
Трудная дорога к заветной демократии
В центре внимания исследователей, политологов и социологов постоянно была и остается поныне деятельность основных агентов демократических преобразований. Имеется в виду способность правящих и оппозиционных сил к соглашениям и компромиссам, их умение договариваться, что в свою очередь должно создавать приемлемые рамки для переходных процессов. В большинстве случаев это удается, и старая элита сохраняет в своих руках политическую инициативу. Так было в 16 из 35 демократических переходов, происшедших в 1974—1990 гг., и только в 6 странах оппозиция смогла перехватить инициативу. Исследователи приходят к общему мнению, что характер отношений между властью и оппозицией определяет, насколько долгой и трудной окажется дорога к заветной демократии, а переходный период накладывает заметный отпечаток на формирующуюся политическую систему.
Изобилие демократических экспериментов дает богатый материал для «упражнений» исследователей. Но больше всего их интересуют сравнительные достоинства и недостатки президентских и парламентских систем с точки зрения перспектив демократического развития.
В 90-х годах политологи были единодушны в том, что в современном мире подавляющее большинство устойчивых демократий являются парламентскими республиками. Среди президентских режимов к этой категории относили только США. По их мнению, принципиально важны различия между главами исполнительной власти в соответствующих системах: президентами и премьер-министрами. Президенты, обладающие церемониальным блеском главы государства и реальной административной властью, превращаются в полусакральные фигуры, чем не располагают даже самые популярные премьеры. А если президент еще и верховный главнокомандующий, и лидер партии власти, тогда не подступайся!
В отношении же бывших соцстран полемика происходит несколько в ином русле. Ныне много говорят о низкой продуктивности жесткого противостояния президентских и парламентских систем и необходимости более тонкого подхода к сложным политическим процессам. Тем не ме- нее, многие признают, что, хотя формальные различия в конституционном устройстве в бывших советских республиках не столь велики, в реальной жизни они движутся в разных направлениях. Если в Центральной Европе все попытки президентов укрепить свою власть жестко блокируются правительствами и парламентами, в бывших государствах Советского Союза и Югославии президенты уверенно подминают под себя своих оппонентов. Вероятно, существует невидимая грань, за которой права президентов становятся губительными для молодых демократий. Специалисты ставят под сомнение целесообразность выбора президентской власти и приводят на этот счет многочисленные доказательства. Вот несколько из них.
В исследованных 168 государствах уровень выживаемости парламентских демократий в течение 1973 — 1989 гг. в три раза превышал президентские. Подобная тенденция подтверждается и в 93 государствах мира, получивших независимость в период 1945 — 1979 гг. Пятьдесят два государства, избравшие в свое время президентскую форму власти, не достигли стадии устойчивой демократии. Конечно, эти цифры ни в коем случае нельзя абсолютизировать, так как на корректность сравнений влияют многие факторы. Если не принимать во внимание постсоциалистический мир, то президентские системы чаще выбирают латиноамериканские и африканские государства с тяжелым грузом оставшихся нерешенных колониальных проблем, бывшие британские колонии и островные мини-государства. Эти важные поправки существенно корректируют, но не перечеркивают сравнения, которые явно не в пользу президентских республик. Такое отличие политологи объясняют большей открытостью, гибкостью, профессионализмом парламентских систем. Выделяется большая управляемость в условиях многопартийности; для глав правительств — возможность и необходимость действовать строго в конституционных рамках; длительные политические карьеры, позволяющие накопить опыт. Опора на большинство в парламенте развязывает руки правительству, о чем нельзя даже мечтать при президентском правлении.
В президентских режимах стимулы для межпартийного сотрудничества намного слабее. Президентство неделимо: глава государства может пригласить членов других партий к себе в кабинет, но не как участников коалиции. Поэтому парламентарии, по логике борьбы за власть, быстро пополняют ряды оппозиции. Происходит взаимоблокировка, которая рано или поздно парализует власть. Все это уже испытала и продолжает постоянно испытывать молодая демократия Украины.
Мировой опыт учит и предупреждает
Суть парламентаризма — взаимозависимость исполнительной и законодательной власти. Скованные одной цепью — исполнительная власть вправе распустить парламент, а парламент вправе выразить недоверие правительству, — они застрахованы от патовых ситуаций. Суть же президентской системы правления — независимость ветвей власти друг от друга. Если они сойдутся в клинче, что происходит довольно часто (Украина — классический образец постоянного клинча), то из него редко выходят законным путем. Отсутствие парламентского большинства вынуждает президента править при помощи декретов, обходя депутатский корпус, нарушая Конституцию (политологи подсчитали, что Президент Украины Виктор Ющенко за время пребывания у власти нарушал Конституцию 47 раз!).
В свою очередь парламенту, чтобы избавиться от политически изолированного президента, нарушающего Основной Закон государства, надо прибегнуть к импичменту — процедуре очень сложной и тяжелой (в мире известны случаи удавшегося импичмента, которые можно посчитать на пальцах одной руки). Все это вместе взятое приводит к эскалации перманентного кризиса: социально-экономического — в политический, парламентского — в правительственный, конституционного — в кризис власти. В таких случаях нередко апеллируют к военным, и неизменным спутником президентских режимов становятся вооруженные перевороты. В парламентских системах сами министры являются важным фактором стабильности, скрепляя политическое большинство.
Стоит отметить, что трудности демократической консолидации президентских республик становятся практически непреодолимыми в условиях многопартийной системы. Только четыре государства (Колумбия, Коста-Рика, США и Венесуэла) из 31 государства устойчивой демократии, существующей не менее 35 лет подряд, имеют президентские режимы. Остальные стали парламентскими, полупрезидентскими и гибридными, и ни в одной из четырех первых нет многопартийной системы. В президентских демократиях чем больше партий, тем неустойчивее политическая система. Возможно, именно многопартийность делает президентские демократии особенно хрупкими и уязвимыми, ибо она порождает три негативных эффекта: большую вероятность паралича власти вследствие противостояния президента и парламента, сильную политическую поляризацию политической жизни, сложность создания межпартийных коалиций президентского большинства. В Украине, как в зеркале, также отражаются все перечисленные аспекты.
Сравнивая различные политические системы, многие отдают предпочтение полупрезидентской. Проблема заключается в ограниченности опыта успешного ее функционирования (Франция и Финляндия). Еще более радикальным решением является движение от президентства к парламентаризму. Его шансы на успех также во многом определяются состоянием партийной системы. Чем сильнее и дисциплинированнее политические партии, тем легче перейти к парламентской системе.
Мы упоминали о стабильной политической власти президентской формы правления в США. Весь секрет, вероятно, в том, что она существует более двухсот лет. За это время американцы создали страховые механизмы, которые компенсируют изъяны этой формы правления. Исследователи указывают на ряд особенностей американской модели президентства: открытую центростремительную двухпартийность, мажоритарные избирательные округа, право неучастия в голосовании, федерализм, прагматическую партийность, ротацию госслужащих, функциональный чиновничий карьеризм, принцип старшинства в конгрессе, лоббизм. Но, к сожалению, американский опыт не поддается тиражированию.
Рецепты для Украины: какие они?
Политологи представляют на обсуждение десятки спасительных рецептов. Немало из них предлагают сокращение числа партий путем резкого увеличения проходного процента к заветной цели. При этом они не теряют чувства реальности, поскольку искусственное насаждение двухпартийной системы может привести к отрицательным результатам, поскольку партии плохо поддаются администрированию.
Несмотря на все противопоказания, многие постсоциалистические государства выбрали президентскую форму правления, но это не объясняется незнанием прецедентов. В сторону президентства постсоциалистический мир разворачивали мощные силы старой опытной элиты. Чем выше преемственность элит, чем прочнее позиции старой номенклатуры в новой системе власти, тем вероятнее выбор президентской модели политического устройства. Старая элита предпочитает президентство: так легче держать все под контролем, не впуская во власть посторонних. Новые же во власти люди выбирают парламентаризм, открывающий возможности доступа к власти. Такие акценты в конечном итоге определяют перспективы демократии.
Было достаточно времени, чтобы украинцы познали все прелести «сильного» президентства отечественного образца. В условиях системного кризиса власти он представляет собой перманентный источник повышенной опасности. Более того, сегодня, при полном уничтожении парламентаризма установление олигархического режима под видом президентского правления ведет к тому, что имели возможность наблюдать украинцы — крайне несправедливой приватизации государственной собственности, быстрой имущественной поляризации, засилью паразитических форм капитала, росту социального недовольства. Материальная подавленность закрепляет гражданское и политическое бесправие основной части населения. Два общества (бедные и богатые) враждуют друг с другом.
Следует ли из вышеизложенного, что мы должны завтра устанавливать парламентаризм? Автор против этого, так как в нынешней политической ситуации это может привести к хаосу с необратимыми последствиями. Украинцы поддерживают президентскую форму правления, и интуитивно они правы. Выбор формы правления определяется многими обстоятельствами и не терпит произвола, сильные побеги которого уже присутствуют в политике Украины. Чужие формулы успеха могут легко превратиться в рецепты национальной катастрофы. Несмотря на внушительные наработки парламентаризма в мире, он не является панацеей от всех бед.
Одновременно президентская система власти обладает немалыми адаптационными возможностями, о которых твердят политологи. Одним из главных среди них должно выступать избирательное законодательство, нацеленное на то, чтобы глава исполнительной власти мог заранее обеспечить достаточно прочную и широкую поддержку законодателей. Для этого существуют разные пути: одновременное проведение президентских и парламентских выборов, относительно высокий барьер для партийных списков, сочетание мажоритарной и одномандатной систем выборов.
Без этого Украина будет продолжать деградировать в мире, который стремительно мчится вперед.
Петр ЧЕЧЕЛЮК, 2000
