Административная реформа в нашей стране пала жертвой пятилетней борьбы за власть. Тем не менее, из поля зрения общественности она не уходит. Ведь слово «федерализм» среди тех, кто не поддался трамбующей пропаганде демагогической «соборности» и понимает, о чем идет речь, по-настоящему пугает лишь тех, кто извлекает несправедливую прибыль из концентрации власти в столице. В конце-концов, можно федерализм назвать как-то иначе – вам «шашечки или ехать»? Очевидно, что украинская адмнистративная система в ее нынешнем виде является архаичной и неэффективной. Возможно, этот тезис кому-то кажется неубедительным. Давайте разбираться.
«Разрешительный» потенциал
Сегодня без участия Киева в стране можно фактически заниматься лишь теми видами деятельности, которые содержатся в перечне разрешенных для уплаты единого налога. Нет, конечно, можно попробовать делать что-то другое, на свой страх и риск. Но скорее рано, чем поздно вы упретесь в необходимость «решить вопрос на уровне Киева». Проще говоря, в конце-концов вы разместите предприятие там, где быстрее осуществляется решение вопроса, а не там, где дешевле земля, квалифицированнее рабочая сила и так далее, по классике. «Решение» вопроса будет стоить сравнительно дешевле в Киеве, поскольку вы избегаете целого отряда взяточников-посредников в регионе.
Доминирование Киева не является абсолютным – пока, но унитарность давно стала синонимом коррупции, верхушка пирамиды которой находится в столице. Конечно, можно сказать, что ситуация, в которой нервные узлы крупных торговых сетей разворачиваются в Киеве, является нормой (много потребителей), но ведь все эти потребители должны где-то зарабатывать. А разве кто-то слышал о некоем небывалом промышленном ренессансе Киева в последние годы? Нет, какая-то промышленность присутствует, естественно, и даже появляется новая. Однако просто смешно сравнивать одну условную «кривую» с другой. Это означает, что киевляне зарабатывают – прямо или косвенно – в другом месте. Это бюрократические и финансовые структуры, перерабатывающие собранные страной налоги и теневую ренты (ее отмывают не только банки, но и огромный увеселительный сектор, патологически разбух в том числе и сектор высшего образования).
Разумеется, это не означает, что горожане здесь – сплошь гангстеры. Но накопленные в столице богатства и ее уровень потребления зиждется на концентрации бюджетных потоков, их разворовывании, а также мздоимстве. Рыба плавает там, где глубоко – соответственно, так и будет продолжаться, пока перекосы административной системы не будут исправлены.
Двойные стандарты
Причины, по которым Крым является автономной республикой в составе Украины – понятны, и обсуждения не требуют. Однако, не секрет и то, что эта автономия весьма ограничена. Отсюда и сравнительно низкий уровень жизни крымчан. Все по-настоящему серьезные вопросы все-таки снова решаются в Киеве и тот «золотой миллиард», который вероятно, ежегодно кладут себе в карман «дистрибьюторы» крымской землицы никак не отражается на благосостоянии жителей АРК. Тем не менее, стыдливо именуемый «исключением» казус Крыма – предмет зависти со стороны других регионов страны, в которых областная власть полностью зависит от центра. Впоследствии, при сохранении нынешнего положения вещей, придется решать и вопрос отдельной автономии для крымских татар – что же, опять «исключение», только теперь более опасное – национальное? Самоуправление должны получить либо все регионы страны, либо ни один из них не иметь его – любой другой путь неизбежно расшатывает государство.
Особый статус
Если Украина – унитарное государство, как может существовать в ней особый статус г. Киева? Это ведь не искусственно выстроенная столица на специально отведенной территории, вроде Вашингтона, округ Колумбия, или Бразилиа, компромиссной Оттавы. Украина ведь не федерация вроде России (где Москва и Санкт-Петербург – отдельные субъекты) или Германии, где Берлин – отдельная земля. Нельзя не усмотреть аналогии с Парижем, конечно, но ведь Киев – вовсе не доминирующий в стране огромный мегаполис. Это пусть и самый большой, но все же просто большой город.
Кроме того, дуализм статуса главы КГГА не может не ограничивать его способность служить интересам граждан. А если «мэр-губернатор» избран от одной партии, а президент – от другой (да еще и премьер – от третьей)? Это ставит избирателей в ситуацию, когда их решение может быть проигнорировано, а «мэр-губернатор» начинает внедрять непопулярную среди его личных избирателей президентскую политику, боясь увольнения – зачем, в таком случае, избирать его?
Севастополь, в свою очередь – является примером двойных стандартов в аспекте городов с особым статусом, ведь известно, что севастопольцам не разрешено выбирать своего мэра. Как и в случае с АРК, самоуправление должны иметь либо все украинские регионы, либо ни один из них.
Разложение вертикали
В атмосфере тотальной коррупции, одним из источников которой является сама логика подобной вертикали, подчиненный на самом деле профанирует распоряжения и инструкции сверху, выполняя их лишь тогда, когда ему лично это выгодно. Коррумпированный начальник не имеет авторитета и воспринимается как крупный дилер полномочий и бюджета. Чиновник практически ненаказуем и де-факто может делать все, что ему заблагорассудится. Ведь будучи звеньями единой коррумпированной цепочки, уровни вертикали обладают залежами компромата друг на друга, поэтому речь все чаще идет не о схеме «начальник-подчиненный», а о подельниках.
В случаях падения объема коррупционной ренты или громкого международного скандала, «виноватый» будет назначен, но ему подыщут другую работу. В нынешней системе может пострадать лишь тот, кто отвергает принцип «многоуровневой дойки». Имитации вертикалью той или иной государственной политики вполне достаточно, ведь ее адресат – граждане (как вы нам платите, так мы вам и работаем). Тем не менее, это, конечно, давно уже просто отговорка, поскольку с нынешними зарплатами и льготами высшего и среднего звена можно было бы и не воровать. Но лишь единицы чиновников из этих звеньев живут по средствам.
Террор даже самого харизматического вождя не способен повлиять на эту ситуацию, на «внутриструктурное воровство» – что и продемонстрировано анализом избирательной кампании Юлии Тимошенко (http://www.zn.ua/1000/1550/68322/). Как пишут эти то ли текущие, то ли бывшие друзья БЮТ – только на Луганщину исключительно в целях увеличения популярности премьера было выделено 8 млрд. гривен! Наверное, если бы эти деньги реально дошли до людей – результат Тимошенко не был бы таким плачевным. Менять надо механизм – бюрократия должна быть ответственна перед народом, а не перед «дистрибьютором» уровнем повыше.
Легитимное бессилие
Мне недавно пришлось столкнуться с ситуацией, когда областная власть оказалась неспособной ликвидировать бойню почти на территории общенационального заповедника. В большинстве случаев в нашей стране областная власть не может противостоять мэрии областного центра или крупного/крупнейшего города, а у нас крупнейшие города региона и есть административные центры, что ни к чему хорошему тоже ни приводит.
Сапармурат Ниязов как-то велел ликвидировать по всей стране систему здравоохранения, оставив ее только в Ашхабаде, на том основании, что все равно самое лучшее медицинское обслуживание и обеспечение – в столице. Не факт, что и мы до такого не дойдем, если областное руководство не будет обладать легитимностью, независимой от президента, а мэры малых городов – нормальными полномочиями для того, чтобы распоряжаться средствами.
Кстати, за последние годы региональный уровень власти дополнительно ослаб, поскольку фигуры этого уровня были вынуждены представлять президента с сомнительной легитимностью, к тому же мгновенно растерявшего поддержку граждан. В интересах украинского общества – разорвать эту связь, возложив ответственность за поведение и компетентность президента на глав исполнительной власти на местах, на политическую силу, «назначившую» последних посредством местных выборов.
Внутренняя миграция
Вряд ли стоит обвинять людей в том, что они со всей страны массово мигрируют в Киев. Кризис несколько ослабил эту тенденцию, но ненадолго. Поскольку нормально оплачиваемая работа требует родственных связей, знакомств и «отката» – понятно, что главная мотивация тех мигрантов, которые стремятся не только выжить, а и жить хорошо – состоит в раннем или позднем, но получении «доходного места». Внутренняя миграция в столицу в слаборазвитой стране не столько создает конкуренцию на рынке рабочей силы (о какой цивилизованной конкуренции можно говорить в условиях тенизации экономики?), сколько обостряет социальные и межнациональные проблемы, и выгодна лишь спекулянтам на рынке купли-продажи и аренды жилья. Развитие общественного транспорта за ростом населения столицы тоже явно не поспевает.
Внешняя миграция
Миграция извне на данный момент не стоит слишком высоко в списке приоритетных вызовов украинской реальности. Тем не менее, концентрация как иммигрантов, так и «транзитных» пассажиров в Киеве и ряде крупных городов – очевидна. С точки зрения рынка рабочей силы, слабую угрозу представляют собой разве что граждане Молдовы, да и то – «под увеличительным стеклом». На Украине складывается парадоксальная ситуация, в которой приезжие строительные рабочие – турки – зарабатывают гораздо больше аборигенов. Это указывает одновременно и на кризис квалификации отечественных специалистов рабочих профессий (который, впрочем, в значительной мере объясняется их массовым выездом за границу), и на необходимость принуждения предпринимателей в этом секторе к экономическому патриотизму.
Нельзя, впрочем, не подчеркнуть, что миграционное давление на Украину все равно будет возрастать, поскольку Украина опустевает, в то время как демографические вулканы на Кавказе, в Азии и Африке извергают массы населения, бегущего от нищеты и беззакония своих разрушенных государств. Пока что Украина не может стать для них приемлемой новой родиной, хотя очевидно, что стабилизация количества населения на Украине на уровне, необходимом для обеспечения суверенитета, может произойти лишь за счет иммигрантов. Другое дело, что необходимость роста населения не является очевидной – особенно в бедной стране. Размышления на эту тему всегда, так или иначе, попахивают расизмом…
Но в целом, умеренный рост населения даже в небогатой стране свидетельствует обычно о здоровых общественно-экономических процессах. Выскажу предположение, что в ближайшие годы экономическая ситуация на Украине стабилизируется и тогда вопрос внешней рабочей (и другой) миграции прибавит в остроте. Вымирание села – прекрасный маяк для внешней рабочей миграции, потому что предприятиям агросектора все-таки необходимо, чтобы кто-то обрабатывал землю. А в десятках стран уровень жизни все же ниже, чем на Украине. Направление иностранной рабочей силы в те сектора и регионы, где она будет необходима – для коррумпировано-унитарного государства является задачей непосильной. При этом даже не коррумпированное унитарное государство – Франция – не смогло предотвратить образования этнических гетто в Париже и Марселе. Это же ожидает и Киев, если административная система страны не будет изменена.
Культурные потребности
Весьма заметно, что та же годами обсуждаемая Европейская хартия региональных языков и языков меньшинств рассчитана на то, что в стране применения существует высокий уровень самоуправления. Впрочем, у нас скорее наблюдается проблема предыдущего уровня – а именно низкая правовая культура большинства чиновничества и – в значительной мере – самих граждан. В противном случае, перманентные запугивания со стороны западно-региональных националистов не могли бы возыметь того действия на общественное мнение, которое наблюдается сейчас. Более того, только легитимная снизу на уровне региона власть подлинно служит гражданам страны, составляющим общину этого региона.
«Перекати-партии»
Политические партии нашей страны на данный момент являются кланово-клубными образованиями, испытывающими необходимость на уровне высшего законодательного органа лишь в пяти депутатах-функциях: лидере, бухгалтере, «спикере», юристе и начальнике безопасности. Зачем нужны сильные низовые структуры тогда, когда можно нанять соответствующую рекламную, рекрутинговую фирмы и тренеров? Этого вполне хватает для политической организации в небогатой, вертикально-администрированной стране, где действует пропорциональная система выборов с закрытыми списками, а руководство региона, по сути, не должно являться политиками, а значит, ни за что не отвечает.
Отсюда и по большому счету высокомерное отношение к избирателю, как к «электорату», произвольные кадровые решения, ставший обычным явлением «распил» бюджета избирательной кампании между «соратниками». А ведь сильные, подлинные партии – опираются на профессиональный опыт работы в самоуправлении и авторитетных региональных лидеров. Но при отсталом, коррумпированном унитаризме этого не требуется – «электорат» в основном удовлетворяется близкой «капустой» и далекой «морковкой».
Репродукция на местном уровне
Внутри самих регионов в миниатюре происходят те же самые миграционные и административно-экономические процессы, что и на национальном уровне. Вертикаль не предполагает ничего иного, кроме как вымирания маленьких городков и сел, уже ставшего нормой нашей жизни. Развитые государства-федерации – единственные способны затормозить этот процесс, а иногда и обратить его вспять. Например, относительно недавно вспять был повернут процесс вымирания городов на южном отрезке реки Миссисипи в США, причина – правильное размещение игорного бизнеса, что, кстати, пока не удалось сделать ни у нас, ни в России.
В европейских странах Средиземноморья тренд выезда провинциальной молодежи в столицы начал меняться – более привлекательным направлением стали приморские города. Вероятно, это проявление как политики стимулирования здорового образа жизни, так и интереса к другим культурам, а также высокого уровня развития социальных прав (нет необходимости перерабатывать). ЕС в целом уделяет большое внимание подтягиванию отсталых регионов, снижая, таким образом, мотивацию к внутренней миграции. В условиях рынка полное равенство в уровне жизни, развитии инфраструктуры вряд ли будут достигнуто, но уже сейчас на территории Центральной, Западной, Северо-Западной Европы можно говорить об исчезновении деревни в нашем понимании слова («отсталая территория») и равных возможностях как в сфере доступа к информации, так и к работе в информационных секторах промышленности.
Европейский Союз, как известно, по сути является федерацией.
Выводы
Коррумпированный унитаризм, введенный в нашей стране в период, когда главным мотивом приватизаторской элиты был страх перед обществом – является удавкой на шее организма политической нации, равноположенные части которой скрывают в себе огромный потенциал для всестороннего общественного и экономического развития. Страны, вопреки логике, сохраняющие унитаризм – являются на самом деле маленькими империями, где политический класс обладает изрядным зарядом шовинизма и заинтересован в сохранении для себя необоснованных привилегий, среди которых, особенно в бедных странах – монополия на взимание коррупционной ренты. У таких стран нет будущего – их либо разрывают межнациональные конфликты, либо опустошает исход населения.
Какой путь изберет Украина?
Еженедельник 2000, Максим МИХАЙЛЕНКО
