«СОЮЗНОЕ ГОСУДАРСТВО, ИЛИ ФЕДЕРАЦИЯ, ЯВЛЯЕТСЯ СЛОЖНЫМ ГОСУДАРСТВОМ, ТО ЕСТЬ ЭТО ГОСУДАРСТВО, КОТОРОЕ СОСТОИТ ИЗ ГОСУДАРСТВ. ТЕ ГОСУДАРСТВА, КОТОРЫЕ ВХОДЯТ В СОСТАВ ФЕДЕРАЦИИ, ПОДЧИНЯЮТСЯ ВЛАСТИ ФЕДЕРАЦИИ, ТО ЕСТЬ ТОГО ЦЕЛОГО, ЧТО ОНИ ОБРАЗУЮТ, НО, ТЕМ НЕ МЕНЕЕ, ОНИ ХРАНЯТ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ХАРАКТЕР; ИХ ВЛАСТЬ САМОСТОЯТЕЛЬНА, НО НЕ СУВЕРЕННА»
Федор Кокошкин,
юрист и общественный деятель
По-видимому, начало ХХ века было временем, взывающим к поиску новых форм организации власти. Не потому ли одна за другой выходят книги по теории российского государственного права. Исторические источники твердят, что с 1900 по 1907 год были выданы десятки трудов по вопросам автономии и федерализма, причем идея федерализма преобладала.
Среди таких авторов Ф.Ф.Кокошкин. Этот исследователь категорически отбрасывал в построении федерального государства национальную составляющую. По его мнению, создать федерацию по национальному признаку «значит практически — как бы дело ни стояло формально, — разбить Россию на куски, а затем попробовать эти куски склеить в федерацию...» В своих выводах относительно построения федерализма в России с учетом самоопределения наций он выступал категорическим противником, считая такое «задание практически неосуществимым».
Среди исследователей федерализма того времени особым вкладом в развитие темы отмечается О.С. Ященко. Его «Теория федерализма» — это почти тысяча страниц научного видения принципов федерализма, а взгляды обоснованы придирчивым анализом федеральных стран того времени. Он изучил мнения мировых и российских мыслителей и разработал собственную теорию, которая представляла особое соотношение суверенитета и федерализма.
Ященко определяет особую примету федерального государства. Она совсем не в том, что суверенна только центральная власть, и не в том, что суверенны только штаты, а в том, что суверенитет принадлежит в синтетической неразрывности центральной и федеральной власти.
Достаточно интересным является следующее мнение автора. В федеральном государстве, где суверенитет принадлежит совместно центральной и федеральной власти, центральная власть и местные власти находятся не рядом одна возле другой, как гласит классическая теория деления суверенитета, и не одна над второй, как утверждала унитарная теория, а «одна в одной». Федеральный союз при соблюдении этого правила (в условиях, когда центральные и местные правительства не противопоставлены друг другу, а составляют высшее единство), будет эффективным и действенным.
Наверное, современным языком можно говорить о субсидиарности, или согласовании, которое заложено в саму суть слова «федерализм». Оно предусматривает равноправие сторон соглашения, какими бы разными по своим параметрам они ни выглядели. Мы можем продемонстрировать это на обычном примере. По всем делам, большим или малым, касающимся государства ли, предприятий, семей или конкретных людей: если возникла потребность о чем-то договориться — стороны заключают и подписывают соглашение, становясь равноценными партнерами. Но к таким отношениям в создании государства, когда партнерство выступает как особенная форма достижения понимания, нам всем еще далеко.
Поэтому, набираясь знаний и мудрости, а с ними и силы для творения, продлим дальше рассмотрение российской научной мысли относительно федерализма.
Во все времена существования государства интерес у исследователей вызывала местная власть, как наиболее близкая к людям. Не обходит эту тему и О.С.Ященко в своей «Теории федерализма». В федеральном государстве местная власть не является составной частью центральной власти, подобно провинциальной власти в унитарном государстве; она противостоит центральной власти как целое, а не как часть. Потому федеральную политическую форму автор характеризует как дуалистическую, имеющую двойной источник суверенитета. Здесь переплетается воля всего населения федерального государства, взятого в целом, и воля отдельных членов федерации, объединенных в территориальные громады.
Хочу сказать, что федерализм такого сорта — с множественной волей — видится большой интеграционной силой на пути объединения. Потому я повторю всем известную истину начала ХХ века: федерализм является актом соединения, а не разъединения государства. Пророческие слова, сказанные почти сто лет назад, являются актуальными для размышлений и восприятия и сегодня. Общество не может строиться на федеральном принципе, если в нем нет достаточного стремления к общему единству.
«РОССИЙСКАЯ ДОРЕВОЛЮЦИОННАЯ МЫСЛЬ ИСКАЛА ОТВЕТА НА ЧЕТЫРЕ ОСНОВНЫХ ВОПРОСА: КАК СОЕДИНИТЬ ИМЕЮЩИЕСЯ ЦЕНТРАЛЬНЫЕ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ ОРГАНЫ И ОРГАНЫ ОТДЕЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВ, ВХОДЯЩИХ В СОСТАВ ФЕДЕРАЦИИ? КТО ЯВЛЯЕТСЯ СУВЕРЕНОМ — ОТДЕЛЬНЫЕ ГОСУДАРСТВА ИЛИ СОЮЗ? КАК ВОЗНИКАЕТ СОЮЗНОЕ ГОСУДАРСТВО — ПО ДОГОВОРУ ИЛИ ПО ЗАКОНУ? В ЧЕМ РАСХОЖДЕНИЕ МЕЖДУ ГОСУДАРСТВАМИ, ВХОДЯЩИМИ В СОСТАВ ФЕДЕРАЦИИ, И АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМИ ОБРАЗОВАНИЯМИ, ПРОВИНЦИЯМИ?»
М. Лазаревский, 1913 год
Так мыслители хотели познать всю глубину понятия федерализм. В то же время самодержавная форма организации власти в России абсолютно не воспринимала никаких идей федерализации, они были мертвым багажом, не нужным для внедрения в реальную российскую действительность. Российский царизм постоянно чего-то боялся: то свободомыслия, то внешних врагов, и не был готов к реформам, к изменению государственного строя, не был заинтересован в том, чтобы предоставить каким-то территориям автономию или определенную степень независимости.
Современные российские ученые, в частности Дэне Тепс из северо-западной Академии государственной службы при президенте России, делают такой вывод: «Важными особенностями создания государства России были: применение самоуправления (сначала сословное, потом земское); автономии Польши и Финляндии с собственными конституциями; региональные традиционные органы управления (Средняя Азия, Сибирь); территориальное несовпадение действия органов административного управления со сферой действия финансовых, судебных и других структур. Значение подобных форм децентрализованного управления трудно переоценить».
Идеями федерализма как особенным инструментом получения власти искусно воспользовались большевики, эксплуатируя принципы федерализма как механизма решения национального вопроса. Красивые и, не отрицаем, актуальные лозунги о праве наций на самоопределение и ликвидацию любых национальных привилегий, праве на национальный язык, культуру, религию в немалой степени обусловили победу большевиков.
Уже через неделю после октябрьских событий в 1917 г. правительство Советской Российской Республики в Декларации прав народов России провозгласило основные принципы своей национальной политики, среди которых равенство и суверенность народов России, их право на свободное самоопределение, вплоть до отделения и образования самостоятельного государства, отмены всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населявших территорию России. Но формы национально-государственного самоопределения народов России в настоящем документе не определялись.
«СОВЕТСКАЯ РОССИЙСКАЯ РЕСПУБЛИКА УЧРЕЖДАЕТСЯ НА ОСНОВЕ СВОБОДНОГО СОЮЗА СВОБОДНЫХ НАЦИЙ КАК ФЕДЕРАЦИЯ СОВЕТСКИХ НАЦИОНАЛЬНЫХ РЕСПУБЛИК»
Декларация прав работающего и эксплуатируемого народа
Декларация подчеркивала стремление «создать действительно свободный и добровольный, следовательно, тем более полный и крепкий союз работающих классов всех наций России». Казалось бы, каждой нации предоставлялось право самостоятельно решить, желает ли она войти в Российскую Федерацию, и если желает, то на каких основаниях.
В Резолюции III Всероссийского съезда Советов «О федеральных учреждениях Российской Республики» также подтверждалось, что Российская Социалистическая Советская Республика учреждается на основе добровольного союза народов России как федерация советских республик этих народов. В ней отмечалось, что высшими органами федерации являются органы Российской Республики — Всероссийский съезд Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет (ВЦИК). Будущим членам федерации предоставлялось право участия в этих органах.
Можем считать, что III съезд Советов провозгласил переход к новой форме государственного строя Российской Советской Республики — к федерации. Полное наименование «Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика» в первый раз употребляется в декрете ВЦИК «Об аннулировании государственных ссуд», опубликованном 28 января 1918 г. Уже в феврале-мае 1918 года в состав России вошли первые автономные республики, Туркестанская, Кубано-Черноморская, Донская и Таврическая. Непосредственно в процессе создания государства определялся их правовой статус и юридические признаки автономий.
Конституция РСФСР, принятая V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г., законодательно закрепила программные принципы советской власти в области национально-государственного строительства. Она задекларировала основы «свободного, добровольного и крепкого союза трудящихся классов всех наций России, ограничиваясь установкой коренных первооснов федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях принимать участие в федеральном строительстве и в других федеральных советских учреждениях».
Но факт остается фактом: в Конституции не находим конкретного ответа на вопрос о том, каковы границы полномочий федеральных учреждений и учреждений тех национальных республик и областей, которые могли быть созданы в составе РСФСР. Уже в этом закладывалась особенная формула псевдофедерализма, когда от документа к документу вносились не демократические федеральные требования, а в общих чертах декларативные лозунги привлекательного политического характера.
На словах все это выглядело очень демократически. Каждая республика имела свою Конституцию — Основной Закон, который сама для себя устанавливала и контролировала. Конституция принималась самой республикой без утверждения органами Российской Федерации. Следовательно, можно говорить о форме правового выражения суверенитета каждой республики в составе Российской Федерации. Казалось бы, через собственные конституции республик формируются реальные фундаменты для перестройки демократического федерализма. Но, к сожалению, то была лишь форма.
На историческом календаре — 1922 год. И острый спор между двумя партийными лидерами – В.Лениным и И.Сталиным. Первый будущее многонациональной Советской России видит на принципах федерации свободных республик, отстаивая союз равноправных государств с правом каждой республики свободно выйти из него. Сталин предлагал план автономизации, то есть в союз входили республики с правами автономных.
30 декабря 1922 года образовался Союз Советских Социалистических Республик. Первыми в его состав вошли РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Закавказская Федерация. В 1924 году принята первая Конституция СССР. Это все история, свидетельствующая, что Советский Союз действительно рождался на федеральных началах. Впоследствии в него вошли Узбекистан и Туркменская ССР, Таджикистан, Казахская и Киргизская ССР. Большевики за короткое время собрали воедино большую часть прежней царской империи. К сожалению, задекларированные и положенные в основу объединения принципы федерализма медленно были заменены унитарными методами управления, да еще и с коммунистической расцветкой.
В истории советского федерализма, как часто называли этот период ученые, начинаются совсем другие процессы. С 1925 года требуется предварительное утверждение конституций Всесоюзным Центральным Исполнительным Комитетом и окончательное — Всероссийским съездом Советов. Это, можно сказать, был первый предупредительный знак, который реально свидетельствовал об ограничении суверенных прав республик.
В Конституции 1925 г. закреплена система органов государственной власти и управления автономных республик. Государственные доходы и расходы автономных республик входили как составные части в бюджет РСФСР, потому рассматривались Советом Народных Комиссаров РСФСР и утверждались ВЦИКом. Съезды Советов и центральные исполнительные комитеты автономных областей теперь были отнесены к органам местной власти.
Конституции всех республик написаны словно под копировальную бумагу — таким точным было воссоздание соответствующих положений Конституции РСФСР. Теоретически, если идти демократическим путем и уважать суверенитет, конституции должны были закреплять и охранять исторические, хозяйственные, политические и культурные интересы и специфические условия каждой республики конкретно, а также особенности, связанные с бытом, традициями, национальным составом и численностью населения. До этого в действительности дела никому не было.
Но история продолжалась, государственное строительство под лозунгами коммунистических идей шло своим чередом. Никто и не задумывался, что при образовании ряда союзных и автономных республик, автономных областей и других национальных образований проводилось их территориальное разграничение и к каким последствиям это может привести в будущем. Исполосованы буквально по живому территории или, наоборот, большевистским произволом объединены «исторические части» – так формировалась территория супергосударства. Но проблемы и конфликты национального характера, оставаясь вне поля зрения, оттого не исчезали.
Прежде чем мы продолжим рассмотрение вопроса о российском федерализме, хочу поделиться некоторыми размышлениями. В первую очередь, изучая тему, обратил внимание, что в научных кругах того времени преобладает стремление идеологически оправдать волюнтаристские решения по вопросам именно существующего уклада государства. Ученые пытались в угоду генсекам и Политбюро «обнаучить» своеобразие советского федерализма, утверждая его непогрешимость. Они игнорировали истинные учения о федерализме и весь мировой опыт. Концепции, существовавшие раньше, считались буржуазными, а значит, их нельзя применять к новой социалистической федерации. Так же были отброшены все сформированные на Западе концепции суверенитета.
Причины такого отношения к научной мысли вполне понятны в контексте того времени, когда это все происходило. Мы с вами ни на минуту не можем забыть, что речь идет о тоталитарном режиме, в котором просто не могли существовать альтернативные идеи. Вся мировая научная мысль (а также философия Бердяева, Соловьева, Солженицына, Сахарова, которые пытались достучаться до сознания людей и что-то изменить в обществе) пряталась властью за семью замками. Это равно касалось и произведений, и самих авторов, которых ожидали суровые испытания.
Мнения исследователей во взглядах на вопрос о субъектах федерации, основанной на принципах национально-территориальной автономии (какие активно разрабатывались после образования СССР), достаточно разные, вплоть до диаметрально противоположных. Одни авторы отстаивали позицию, что субъектами федераций являются исключительно автономные республики; другие, кроме АССР, засчитывали в субъекты автономные области; третьи — дополнительно еще и национальные округа; четвертые выделяли еще один субъект, вокруг которого и в первую очередь с которым совмещаются все национально-территориальные автономные образования — «национальное большинство» союзных республик (РСФСР).
Государственный уклад федерации обусловливался предыдущими договорами и соглашениями государств, но потом он был так же оформлен и определен в союзной Конституции — как основном верховном законе федерации. Конституция устанавливается общесоюзным верховным органом по одобрению всех членов союза. Верховенство союзной власти над членами федерации выражается в том, что, ведая определенными общими делами, федеральная власть при этом имеет право верховного присмотра и контроля над выполнением союзных законов и распоряжений местными органами государств — членов союза, а также над соблюдением ими союзной конституции и союзных постановлений.
Несогласованные с союзной конституцией и другими законами и постановлениями союзной власти законы и распоряжения отдельных государств — членов союза считаются недействительными и не подлежат исполнению. Правительства государств — членов федерации могут быть законно принуждены к выполнению постановлений союзной власти и не имеют права, ссылаясь на свой суверенитет, свое верховенство, отказаться от соблюдения постановлений союзной власти, признать их для себя недействительными и выйти по собственной воле из союза. Союзный уклад может быть изменен, расширен или сужен, или даже совсем утрачен, но только в том порядке, который отмечен в федеральной Конституции, и, во всяком случае, по постановлению верховных органов союзной власти, хотя бы и по одобрению большинства государств союза. Это — реальные условия союзного договора между республиками Советского Союза.
«СТРЕМЛЕНИЕ СОХРАНИТЬ ГРАЖДАНСТВО ДЛЯ ОТДЕЛЬНЫХ СОЮЗНЫХ РЕСПУБЛИК ПОНЯТНО ПО ПОЛИТИЧЕСКИМ МОТИВАМ; ОНО СЛОВНО БЫ СИМВОЛИЗИРУЕТ САМОСТОЯТЕЛЬНОЕ СУЩЕСТВОВАНИЕ ДАННОЙ НАЦИОНАЛЬНОЙ РЕСПУБЛИКИ. НО ЮРИДИЧЕСКИ, В УСЛОВИЯХ СОВЕТСКОГО СТРОЯ, НЕ ЯВЛЯЕТСЯ ЛИ ОНО ПЕРЕЖИТКОМ?»
С. Котляревский, ученый
В контексте демократического измерения заслуживают особого внимания научные труды С.А. Котляревского, который в работе «Советский федерализм» предоставил фактический материал по многим вопросам, дал глубокий анализ правовых форм взаимодействия советских республик до образования СССР. Однако автор допускал некоторую недооценку суверенитета союзных республик.
Это больше всего сказалось на его отношении к вопросу о гражданстве. Автор решительно выступил против республиканского гражданства. Историки справедливо отмечали, что развитие советской федерации до образования СССР проходило в двух ее основных формах: объединение на договорных принципах независимых республик и объединение, основанное на автономии, а также промежуточные формы между ними. Однако они, в силу идеологической окраски науки, не смогли показать наглядно специфику советской федерации по сравнению с существующими в мире моделями. А тем более добиться какой-то коррекции государственного курса.
Серьезный вклад в разработку проблемы строительства советского федерального государства внесен трудами И.П.Трайнина. Рассматривая суверенитет союзных республик, автор указывал, что он не противопоставляется суверенитету союза, а опирается на него. В интересах укрепления своего суверенитета союз крепит суверенитет союзных республик.
Многие ученые, уделяющие внимание вопросам советского федерализма, к основным его принципам относят:
1) добровольность объединения в федерацию ее субъектов;
2) равноправность субъектов, которые объединились в федерацию;
3) национально-территориальный принцип (характер) федерации;
4) единство интернационального и национального в федерации;
5) демократический централизм как организационная основа федерации.
Эти принципы в значительной степени сохраняют свое значение и сейчас (кроме последнего). Демократический централизм получил в СССР гипертрофированный характер с явным отходом от демократии и уклоном в сторону централизма. Его реализация привела к перекручиванию сущности федеральных отношений и установлению фактического унитаризма с сохранением формы федерации.
Опять отметим то, что форма, которая напоминала федеральные начала, не была наполнена содержанием: при принятии решений не учитывались интересы союзных республик, с 1936 года даже законы перестали печататься на языках союзных республик. Вмешательство центра в дела республик становится все более активным – так укреплялась административно-командная система. Единственным напоминанием о многонациональной сути Советского Союза остается Совет Национальностей Верховной Рады СССР, который был образован от одноименной палаты ЦИК СССР.
Договорная природа Союза ССР нивелировалась. Совет министров СССР, не имея правовых механизмов влияния на членов федерации, в своих постановлениях рассматривал советы министров союзных республик как собственные территориальные органы управления. Категорически отбрасывалась настоящая их роль как правительств суверенных членов федерации. Совет министров, управляя экономикой, применял модель управления унитарного государства. Постановления правительства стояли выше законов любой союзной республики. Так же вели себя и министерства и ведомства, требуя полной подконтрольности и отчетности от республиканских органов управления, которые медленно вопреки интересам республик превращались в статистов.
Попробуем обобщить институционные и ментальные особенности псевдофедерализма советского типа. Институционная база представляла собой иерархически разветвленную пирамиду, которая исключала любые формы плюрализма, свободы. В рамках пирамиды господствовал монизм, который всегда был и будет иметь автократическое направление. Пирамида легко насаждала обществу монистическое насилие – тираническую тенденцию. В рамках такого псевдофедерализма правящий центр присваивал себе монополию на власть, монополию на истину и монополию на трактовку общественных процессов.
Коммунистические вожди и свои представители в республиках, областях и районах определяли свои взгляды, формировали свои управленческие методы и принятые ими политические решения как единственно правильные и безгрешные. Они чувствовали себя инстанцией, которая наилучшим образом знает интересы своего народа, претендует на историческую правду. Это касалось даже самых мелочных дел, которые, тем не менее, требовали обязательного согласования в Москве.
Такое доминирование центра объяснялось идеологической необходимостью унифицирования процессов развития советского государства как единого эффективно действующего организма. Всесильный центр распространял свою монополию повсеместно, при этом заявляя о своем народном характере (речь о принципе «вся власть – Советам», который, однако не свидетельствовал о реальном всевластии Советов, а оставался дежурным демагогичным лозунгом).
Гегемония такой демагогии опиралась на существование выборов без выборов, когда народное волеизъявление сводилось к единодушному голосованию за единственного кандидата блока коммунистов и беспартийных, единственно правильную политику вождей. Коммунистический режим консервировал своей унификацией и тотальным контролем развитие территорий, самобытность национальных и этнических, других отличий, которые были присущи гражданам такого многонационального государства.
Организационное, идеологическое единство советской империи укреплялось духовным единством «нового исторического сообщества» под названием «советский народ». Принятая концепция слияния (или, может, нивелировки?) наций взрывала федеральные отношения, превращая идеи федерализма в ширму, за которой в действительности существовало огромное по территории и сильное по потенциалу унитарное централизованное государство.
Таким оно подошло к середине 80-х годов ХХ века, когда начался новый этап создания государства, названный перестройкой. Остановить распад системы «государственного социализма», поставить на новые рельсы административно-командную систему, оживить Советы всех уровней – такая ставилась задача. Ветер перемен, казалось бы, принесет успех... Однако никакие нововведения, даже гласность, открытость и идеи правового государства не помогли. Центр не «перестроился» настолько, чтобы найти в себе силы отказаться от своей направляющей и координирующей роли.
Это, вероятно, судьба: для нашего славянского менталитета традиционными являются резкие колебания из одной крайности в другую, как говорят, из огня да в полымя. Так произошло и тогда. Пытаясь перебороть негативные последствия бюрократической централизации, республики ринулись в другую крайность, вообще отказываясь от централизма и забывая об органической связи между союзными республиками.
Процесс распада СССР, в сущности, начинался с выхода республиканских компартий из состава КПСС. Он повлек дробление ранее единой и монолитной союзной номенклатуры. Республиканские политические элиты категорически отсекали все, что их связывало с центром, сломя голову ринувшись строить свои государства. Взятый сам по себе процесс суверенизации может быть правомерным, потому что в его основе лежит право наций и народов на самоопределение, признанное международным правом. Стоит учесть, однако, что границы суверенизации определяются, во-первых, территориальной целостностью государства (те или другие территориальные изменения допустимы исключительно в рамках закона и на основе взаимного согласия), во-вторых, соблюдением прав человека, чтобы оградить от конфликтов на национальной почве и нарушения прав человека. Резкие же дезинтеграционные процессы не обошлись без кровавых национальных конфликтов в Нагорном Карабахе, Южной Осетии и других регионах.
Но центробежные силы на то время были насколько сильными, что их можно сравнить с ураганом. Он пронесся над многими семьями, которые должны были оставлять обжитые места и возвращаться в Россию, если твоя национальность россиянин. В 1990 году в Россию вернулось 205 тысяч россиян, в 1991-м – 144 тысячи, в 1992-м – 377 тысяч. Массово выезжали россияне из Грузии – 17 %, Армении, Таджикистана – 25%.
Мы можем констатировать, что путь федерации для многонационального государства (Россия – это 170 народов и народностей) более сложен, чем создание национального государства. Но в то же время только федерация обеспечивает уровень интеграции, создающий условия для всестороннего развития экономической, политической, культурной, социальной сфер.
В законах СССР «Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» от 10 апреля 1990 года и «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами Федерации» от 26 апреля 1990 года еще прослеживается попытка сохранить государство. Автономные республики были поставлены в значительной мере в положение субъектов Союза ССР, равных с союзными республиками во взаимоотношениях с СССР.
Союзными документами определялся политический, экономический и финансовый суверенитет автономных республик, который строился на договорной основе. Последние получали значительную самостоятельность в определении их отношений с Союзом ССР.
Беловежское соглашение 8 декабря 1991 года завершило эволюцию федерализма в Советском Союзе, но логика его развития значительно влияет на процессы и в настоящее время. Союз независимых государств, с его уставом и договорами, ежегодными встречами лидеров в галстуках и без, не стал действенным содружеством. А события настоящего ярко демонстрируют, как прежние республики Советского Союза идут собственным путем. У кого-то это выходит лучше, у кого-то – хуже.
Для Российской Федерации вопрос обустройства территориального уклада остается самым актуальным и сейчас. Ведь сегодняшняя Россия — многонациональное государство. Но какие механизмы помогут, чтобы все культурное богатство наций и народностей послужило еще большему расцвету государства? Не потому ли в Российской Федерации и доныне политологи, ученые и государственные управленцы не выпускают из поля зрения федерализм?
Федерализм как идея, как реальный механизм обустройства государства, как инструмент согласия и понимания изучается многими научными школами. Работают полноценные институты федерализма, выпускаются энциклопедии федерализма, учебные пособия, защищаются диссертации, изучается общественное мнение. Российские специалисты по вопросам государственного строительства говорят, что страна доныне в поиске новых подходов к разделению власти между федерацией и ее составляющими частями. При этом субъектами договора должны быть не только союзные, но и автономные республики.
Для России очень остро стоит не только вопрос территориально-государственной структуризации, но и национальная структуризация. Принижение роли этого вопроса в СССР, даже репрессии относительно отдельных этносов, в частности калмыков, ингушей, немцев Поволжья, вызывали нарастание идей об освобождении от политико-национального гнета. Опять же определенные национальные лидеры, используя национальный вопрос, агитировали за собственные государства и таким образом национальное самосохранение.
Понятно, на таком фоне тяжело применить классическую территориальную модель федерализма. Россия пережила реальную угрозу, что процесс распада СССР перейдет и на нее. Кульминацией этого периода стал референдум о независимости в Татарстане и откровенном неприятии Конституции РФ. Он привел к серьезному конфликту между федеральной властью и наибольшей по экономической мощи и многочисленной по населению республикой.
Путем выхода из возникшего кризиса стало подписание в 1992 году Федерального договора. Напомню, что в состав Российской Федерации – наибольшего по территории мирового государства — сегодня входят 89 равноправных субъектов федерации: 21 республика, 6 краев и 49 областей, 2 города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), одна автономная область, 10 автономных округов. Федеральный договор подписали 87 субъектов федерации. В сущности, это был временный компромисс между центробежными и центростремительными тенденциями, который позволил остановить распад Российского государства. Ряд республик выдвинул особенные требования в обмен на присоединение к Федеральному договору.
Например, властные органы Башкортостана затребовали принятия специального приложения к договору, в котором гарантировались бы дополнительные полномочия республики в сфере контроля за ее внешней торговлей. Республика Саха добилась права оставлять в своем распоряжении значительную частицу доходов от разработки месторождений, которые находятся на ее территории.
Научные работники по вопросам государственного права отмечают, что при всей своей значимости и своевременности Федеральный договор оставил нерешенными, по меньшей мере, три проблемы:
а) соотношение статусов разных типов субъектов федерации (то есть насколько республики имеют более привилегированное положение по сравнению с областями и округами и чем это оправдано);
б) механизм взаимодействия федеральной и местной власти в области общей компетенции (то есть каким образом будут разрешаться споры в большой сфере общей компетенции и какой механизм принятия решений);
в) природа и основные принципы построения Российской Федерации (то есть является она конституционной или договорной со всеми последствиями, которые выплывают отсюда).
Проблема в том, что ответы на все эти вопросы находятся, так сказать, в рабочем порядке. Например, по вышеупомянутому договору и прилагаемым к нему 11 соглашениям федеральный центр передал республиканским органам власти ряд полномочий, отнесенных ст. 71 и 72 Конституции РФ к исключительному ведению Российской Федерации или к общему ведению федерации и ее субъектов. В очередной раз была продемонстрирована асимметрия модели российского федерализма, при которой все субъекты равны, но некоторые «равнее» — им разрешено больше, чем другим. Современные федеральные отношения, с точки зрения субъектов, между которыми государственная власть делится по вертикали, дифференцируется в Конституции РФ на два уровня.
Первый уровень – отношения государственной власти, сформированные непосредственно между РФ и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти. Основная часть норм федеральной Конституции регулирует именно этот уровень федеральных отношений. О Российской Федерации и ее субъектах как сторонах государственной власти говорится в положениях основ конституционного строя РФ, которые определяют структуру России как федерации, принципы федерального уклада (ст. 4, 5, 8), а также в большинстве статей главы 3 Конституции РФ, посвященной конкретным вопросам федерального уклада Российской Федерации.
Второй уровень – отношения между непосредственными носителями государственной власти и ее субъектами. Такими носителями могут выступать как народ (граждане РФ, которые составляют политическую общность, – ст. 3 Конституции РФ), так и органы государственной власти. Потому на втором уровне возможно возникновение следующих видов федеральных конституционно-правовых отношений: народ РФ и народ субъекта РФ, народ РФ и орган (органы) государственной власти субъекта РФ, федеральный орган (органы) государственной власти РФ и народ субъекта РФ, федеральный орган (органы) государственной власти РФ и орган (органы) государственной власти субъекта РФ.
Тема федерализма в России звучит не только в выступлениях политических лидеров или государственных деятелей. Свои мнения к широкой общественности научные работники доносят через журнал «Федералист». На его страницах – много размышлений и конкретных практических ситуаций. Приведенные мной выше факты о своеобразных «торгах» республик – тоже оттуда.
Особенная тема — этнический компонент в федерализме, который допускает возможность асимметрий, хотя эти асимметрии могут быть обусловлены экономическими и другими причинами.
«РЕСПУБЛИКИ МОГУТ ВЛАДЕТЬ И РЕАЛЬНО ИМЕЮТ БОЛЬШИЕ ПРАВА В СФЕРЕ ИНСТИТУЦИОННОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ, ЧЕМ ДРУГИЕ СУБЪЕКТЫ ФЕДЕРАЦИИ, НО СВЕРДЛОВСКАЯ ОБЛАСТЬ ИЛИ КРАСНОЯРСКИЙ КРАЙ МОГУТ ИМЕТЬ БОЛЬШЕ ПОЛНОМОЧИЙ В СФЕРЕ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ, ЧЕМ НЕКОТОРЫЕ РЕСПУБЛИКИ. НЕ МОЖЕТ БЫТЬ И РАВЕНСТВА МЕЖДУ РЕСПУБЛИКАМИ. ЯКУТИЯ МОЖЕТ ИМЕТЬ БОЛЬШЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ДЛЯ РЕШЕНИЯ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОБЛЕМ, ЧЕМ СЕВЕРНАЯ ОСЕТИЯ, ХОТЯ СЕЙЧАС СКОРЕЕ НАОБОРОТ»
В.Тишков, журнал «Федералист»
Но такое состояние дел никого не пугает. Ведь Конституция Российской Федерации стала принципиальным шагом по внедрению идей федерализма. Его первоосновы – в осознании собственной истории, а также в попытках создать крепкое, демократическое и правовое государство. Правда, иногда звучат вызовы и обвинения в том, что Россия – искусственный конгломерат территорий. Как же мы любим судить историю, кое-где забывая, что из нее нужно делать выводы, а не переделывать ее! Вот так же нельзя обвинять в существующих проблемах и теорию федерализма как модель, когда речь идет о конкретном человеческом изъяне — злоупотреблении властью.
«НАЦИОНАЛЬНЫЕ ОТЛИЧИЯ ДОЛЖНЫ БЫТЬ ДО КОНЦА ВЕКОВ; НАРОДЫ ДОЛЖНЫ В ДЕЙСТВИТЕЛЬНОСТИ ОСТАВАТЬСЯ ОБОСОБЛЕННЫМИ ЧЛЕНАМИ ВСЕЛЕНСКОГО ОРГАНИЗМА. НО И САМ ЭТОТ ОРГАНИЗМ ДОЛЖЕН СУЩЕСТВОВАТЬ РЕАЛЬНО; БОЛЬШАЯ ЧЕЛОВЕЧЕСКАЯ ОБЩНОСТЬ НЕ ДОЛЖНА СУЩЕСТВОВАТЬ В ВИДЕ СПРЯТАННОЙ СИЛЫ ИЛИ АБСТРАКТНОГО СУЩЕСТВА, НО ДОЛЖНА РЕАЛИЗОВАТЬСЯ В СУЩЕСТВУЮЩЕМ СОЦИАЛЬНОМ ТЕЛЕ, РЕАЛЬНАЯ И НЕПРЕРЫВНАЯ ЦЕНТРОСТРЕМИТЕЛЬНАЯ СИЛА КОТОРОГО МОГЛА БЫ ПРОТИВОСТОЯТЬ МНОГИМ ЦЕНТРОБЕЖНЫМ СИЛАМ, РАЗДИРАЮЩИМ ЧЕЛОВЕЧЕСТВО»
Владимир Соловьев,
русский философ
В своем создании государства Российская Федерация подошла к моменту, когда стало ощутимым несоответствие федерального и местного законодательства, а стремление регионов к большей независимости от центра реализовалось в собственном законотворчестве, которое противоречило Конституции РФ. В некоторых республиках продолжались сепаратистские настроения республиканских органов власти, а в ряде случаев это были попытки выйти из состава России (в первую очередь это касается Чечни).
Тогда, в 1996 году, президентом России был выдан указ «Об утверждении Положения о порядке работы по разграничению предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и о взаимной передаче осуществления части полномочий федеральными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Он вносит разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Практическая реализация идей федерализма пока еще немыслима без учета национального вопроса: федеральные и межнациональные отношения находятся в органичной связи. С другой стороны, по мнению многих ученых и политиков, национальный признак нельзя ставить в основу образования федерации. Потому и продолжаются поиски более совершенной федеральной модели. На поприще России так же нельзя пересадить опыт США или ФРГ, как и опыт российский – на Украину. Важно тонкое понимание (умение принимать решение – это искусство) истории российской государственности, обычаев, которые укоренились в управлении и отношениях центра и регионов.
Сотрудник Парижского института политических исследований Мари Мендрас отмечает, что в современной России отмена национально-государственных образований невозможна. Их организация на территориальной основе представляется возможной только в том случае, если успешно будет осуществлена политика консолидации россиян разной национальности в единую общность – российскую нацию. Но с учетом неудавшегося эксперимента по формированию общности «советский народ» пусть мудрость и взвешенность поможет нам уберечься от ошибок. Впрочем, подавляющее большинство ученых и политологов ищет пути консолидации наций в сильном правовом федеральном государстве.
«ЕСЛИ БЫ НАМ УДАЛОСЬ ПОКОРИТЬ НАШЕ РАСПОЛОЖЕНИЕ НАЦИЙ К БЛАГОСКЛОННОСТИ ЧЕЛОВЕЧЕСКОМУ РОДУ, МЫ МОГЛИ БЫ ПРЕВРАТИТЬ НАЦИОНАЛИЗМ ИЗ ПРОКЛЯТИЯ, КОТОРЫМ ОН ЯВЛЯЕТСЯ В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ, В БЛАГОСЛОВЕНИЕ, КОТОРЫМ ОН МОЖЕТ БЫТЬ»
А. Тойнби, английский историк
Современная научная мысль формулирует такие основные принципы российского федерализма:
– государственный суверенитет;
– единство системы государственной власти;
– равноправие субъектов РФ;
– единство конституционно-правовой системы;
– разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
– равноправие и самоопределение народов в РФ.
Вместе с Дэне Тепсом, на которого мы уже ссылались, ответим на вопрос: «В чем сложность теоретического осмысления российского федерализма?» В том, что оно усугубляется историческим опытом России, который, в свою очередь, переполнен псевдофедеральными отношениями в советский период. Это осложняет осмысление того, что федерализм является результатом развития, а значит, высшей формой государственных отношений для того или иного исторического периода.
Именно поэтому федеральное содружество будет функционировать как единственная социальная целостность при условии, что региональные и локальные социальные общества хотят сохранения и укрепления единства и территориальной целостности государства.
Тогда центральная (федеральная) власть тоже пытается, с одной стороны, поддерживать и развивать автономии, самоуправление территориальных региональных и местных обществ, которые образуют федерацию, а с другой – стремится к укреплению целостности всего социума на основе общегосударственных целей и ценностей.
Потому настоящий, действующий федерализм представляет также и принцип единства во множественности. Наивысшим интересом такого государства является сотрудничество, реализация индивидуальных интересов через общие интересы, через объединение. Принцип кооперации в отношениях между разными субъектами является в федеральном государстве основным. Успешность осуществления кооперативных связей подтверждается тем фактом, что взаимоотношения между субъектами федерации не знают той степени напряжения, как отношения между центром и регионами. Сочетание особых интересов регионов оказывается более свойственным для субъектов федерации, чем согласования общих ценностей.
В связи с этим федерализм в России еще не скоро приобретет совершенную форму. Достаточно много процессов, которые пока еще создают неблагоприятный фон для его развития. Однако оптимизм порождает тот факт, что федерализм сам является достаточным источником демократических реформ.
Я внимательно проанализировал выводы российского научного работника. И хочу только добавить, что действительно на развитие государственно-созидательных процессов как в России, так и в Украине повлиял псевдофедерализм коммунистически-советского типа с его деформациями и перекручиваниями. Если взвесить исторические предпосылки, то создание федеративного государства Советского Союза было событием обоснованным. Но советская бюрократия, партийные органы подчинили себе все процессы. Казалось, что бюрократия скопировала все из царского режима, хоть как ни высмеивали его Салтыков-Щедрин, Гоголь, Фонвизин, Чехов и другие классики.
Советский тоталитаризм навязал традиции автократизма, что абсолютно исключает достижение согласованностей и партнерство по горизонтали. Без преувеличения: наибольшая угроза для федерализации – любой монополизм центра и его стремление перетянуть власть, его беспрекословность и бюрократический произвол. Спасти от этого могут реальные механизмы сдерживания – множественные сбалансированные властные центры. Только они призваны точно учесть особенности конкретной территории при принятии управленческих решений. И они, отвечающие интересам этнических, религиозных и лингвистических сообществ, будут успешными во всех измерениях: политическом, социальном, экономическом, культурном.
История – известный учитель. И только она имеет право выставлять оценки за сделанное. Как пройдет Российская Федерация – наш ближайший сосед — путь к построению настоящего федеративного государства, – мы не знаем. Они не отказались от исторического прошлого, некоторые институты, например, губернаторство, получили, скажем так, новое наполнение. В России больше выборных должностей на местных уровнях. Не обходится и без критики, мол, в России отсутствует гражданское общество, а без него – как двигаться дальше?
Поверьте, у меня нет никаких намерений чему-то учить соседнее государство или наставлять его руководителей. Мои слова и размышления обращены к соотечественникам. С ними и только с ними нам перестраивать государство. И в какой форме это будет происходить – вот тема для размышлений, обсуждений и действий. Если общественное мнение найдет полезное в развитии российского федерализма – продлим тему дальше. Если пойдем своим путем — мудрые люди советуют учиться на чужих ошибках.
Чтобы своя дорога была легче.
