«ФОРМА, НЕ НАПОЛНЕННАЯ СОДЕРЖАНИЕМ, ПУСТА!»
Народно-политическая мудрость
«КАК ДУБ КРЕПКИЙ КОРНЯМИ МНОГОЧИСЛЕННЫМИ, ТАК И ГРАД НАШ — УПРАВЛЕНИЕМ»
Даниил Заточник,
философ, религиозный деятель конца ХІІ — начала ХІІІ века
После исследования демократических основ федерализма как теоретического учения было бы вполне логично рассмотреть конкретные формы его организации в мировой практике. В моей книге «Как нас судили» освещены институционные и организационно-правовые принципы функционирования федерализма как территориальной организации власти в США, странах Европы и в других державах мира, где федерализм получил долговременное практическое закрепление. На этот раз больше хотелось бы остановиться исключительно на анализе исторических и теоретических фундаментов российского федерализма.
Именно российская школа федерализма нам более понятна и близка. Не потому, что это наш северный сосед, и не потому, что здесь мы имеем какую-то уникальную практику: внедрение псевдофедерализма советского типа, а затем попытку его усовершенствовать и модифицировать в реально действующую федерацию в условиях России. Форма государственного строя знакома общественному сознанию!
Минуло всего 15 лет с того дня, как распался Советский Союз. Отчего это произошло, чего не выдержал «Союз нерушимый республик свободных»? Драматичным декабрьским событиям, на мой взгляд, больше всего способствовали процессы, связанные с сущностью советского федерализма. Парады суверенитетов союзных республик поставили под сомнение саму мотивацию переподписания союзного договора, а закончилось это...
Россия, кстати, после провозглашения 12 июня 1990 года Декларации о суверенитете приобрела статус зачинщицы «развала империи», что по всем теоретическим канонам совсем не вяжется с ее ролью имперской метрополии.
Сегодня можно анализировать, что в советской федерации оказалось несовершенным, как её хотели отремонтировать, какие дыры возникали и как их пытались латать. Время категорично: не помогло ничего. История развития цивилизаций зафиксировала еще один факт распада супергосударства.
Почему так случилось, что коммунистический федерализм как могучая сила государственной целостности так быстро и легко, словно мыльный пузырь, лопнул? Скорее всего, федерализм советского типа был искусственным творением, в котором доминировала примитивная уравниловка асимметричных по своей природе союзных республик, удерживаемых силой коммунистической диктатуры. Когда на всем пространстве от Чопа до Владивостока, от Мурманска до Кушки, от берегов Черного моря к берегам Тихого океана универсально управляла иерархическая централизованная власть, такое управление не было (и не могло быть) эффективным регулятором и балансом обеспечения интересов самобытных республик.
Унификация и монизм (единообразие), тотальное утверждение одинаковости не допускали какой бы то ни было уникальности и многовекторности. Безальтернативность решений «сверху» не предполагала региональной, национальной самобытности. Управление государством осуществлялось как управление одной фабрикой, заводом, колхозом. Это не допускало никаких разнородных форм развития республик, областей, городов и сел, и абсолютно исключались многовариантные управленческие действия, которые бы гармонизировали и регулировали экономические, социальные и духовные разногласия между территориями.
Доминирование Кремля стало единственной формулой иерархического господства, а мощная сила центра и тотальный контроль сверху с единым планом развития подавались как составная стабильности, прочности и силы государства. Массивная властная пирамида своим весом раздавливала любые демократические помыслы и инициативы относительно особенностей развития республик, областей, городов, сел, районов.
Единственно универсальным, одинаково политическим было управление территориями, отраслями производства, образованием и культурой Дальнего Востока, Средней Азии, Прибалтики и Чукотки. Стоит отметить, что у федерализма советского типа напрочь отсутствовал человеческий фактор. Так о каком самоуправлении, о какой демократии вообще можно вести речь в условиях суровой партийной дисциплины, на принципах демократического централизма, предполагающего полное игнорирование интересов меньшинства, пусть его будет даже 49 процентов?! Кстати, вам все вышеизложенное ничего печально не напоминает из нынешней действительности?
Такая примитивная простота, однобокость, политическое единодушие породили особенную ментальную черту советского типа – уверенность в том, что все можно изменить одним махом в короткий срок, раз и навсегда. Ее и мы не изжили по сей день. Тоже все кажется: вот Майдан – и счастье. Вот попросимся в Европу – и враз будем жить, как там. Вот задружимся с НАТО — и все, что не работает, начнет приносить немедленную пользу. А уж если вступим в ВТО… В общем, мы не столько думаем о реальных путях развития страны, сколько сами для себя подыскиваем необходимые лозунги для самоуспокоения и надежды. Опять для сравнения: давно ли было — вот северные реки потекут вспять, орошая пустыни Средней Азии, и у нас тут же начнется изобилие!
Вот потому и распался этот могучий колосс, что управлявшие им предпочитали верить в ими же самими придуманные иллюзии. Тяжелые экономические и социальные последствия корнями из той эпохи, они до сих пор вызывают общественный страх в восприятии идей федерализма. Не дай Бог и Украину переведем на рельсы федерализма – с ней то же самое произойдет. Но тут бы хорошо уточнить: про придуманные иллюзии никто и не вспоминает. Хотя специалисты по их изготовлению без работы не сидят. И наши руководители им или действительно верят, или очень натурально прикидываются, что верят. Кстати, а что страшнее?
Киев каждый раз, как только в стране оживляется общественная мысль, вносит предостережение: делайте что угодно, но не трогайте «святая святых» – центрального курса. Столичные мужи наперебой обещают стабильность, которую, по их мнению, может принести только централизованная власть. А кто против такого пути – тот является врагом единства и целостности государства. Еще немного революционной риторики – и станешь «врагом народа».
Развитие цивилизаций отмечает федеральные государства как исторически более позднее явление, возникающие на волне глубинных процессов демократизации общественной жизни. Ведь основа построения такого типа государства – договорные условия, а понятие «договор» и тысячу лет до нас, и сейчас остается неизменным – это взаимопонимание, компромисс, согласование интересов.
Этот тезис является насколько сердцевинным, что я не побоюсь повториться: децентрализация власти является необходимым условием развития гражданского общества. Потому что только оно способно предоставить возможности реализации каждому человеку как личности и гражданину. А не наоборот — уравнять всех и вся, называя просто – «мой народ», «любимые друзья» или «уважаемое общество».
Не за один день сформировалось духовное измерение понятия «гражданское общество», которое ассоциируется со стремлением и достижением большей свободы и желанием реального самоуправления, а следовательно, является шагом к участию в государственных делах. Именно там, где пересекаются интересы государства и общества, рождается федерализм как одна из форм единства множественности и гармонии разноцветных интересов людей.
В мировом научном мнении формирование идей федерализма происходило под разными углами зрения и под воздействием конкретного опыта определенного государства. Такой особенностью характеризовалось и формирование принципов федерализма в России, где ученые выделяют три этапа: дореволюционный, советских времен и после распада Советского Союза.
«РУСЬ СТРЕМИЛАСЬ К ФЕДЕРАЛИЗАЦИИ, ФЕДЕРАЦИЯ БЫЛА ФОРМОЙ, В КОТОРУЮ ОНА НАЧАЛА ОФОРМЛЯТЬСЯ. ВСЯ ИСТОРИЯ РУСИ ПОМЕСТНОГО СТРОЯ ЯВЛЯЕТСЯ ПОСТЕПЕННЫМ РАЗВИТИЕМ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОСНОВ, НО ВМЕСТЕ С ТЕМ БОРЬБЫ ЕГО С НАЧАЛОМ САМОДЕРЖАВИЯ»
Николай Костомаров,
историк, писатель
История формирования государственности в России демонстрирует следы некоторой «федерализации» общественно-государственной жизни. Об этом и писал Костомаров в статье «Мысли о федеральных началах Древней Руси». Характерная черта России как многонационального государства (она исконно состояла из многих наций и народностей, к тому же с разным уровнем развития) — приспособление тенденций централизма и регионализма, асимметричного государственно-территориального уклада и регионального самоуправления. Это видно практически на всех этапах исторического развития российской государственности. При этом властные государственные весы всегда склонялись к унифицированной системе управления и унитаризму.
Петр І, известный своим реформаторским характером, в 1711 году вместо Боярской думы ввел новый институт власти – Сенат, правда, не ограничивая себя в полномочиях назначать сенаторов. Для более эффективного управления он разделил государство на восемь губерний, установив должности губернаторов, которых сам же и назначал «на кормление». Губернаторы лично отвечали перед монархом за состояние дел на своих территориях. Впоследствии царь-реформатор приступил к реформе местного самоуправления. Он позаимствовал шведскую модель, но до самых низов реформа так и не дошла.
С 1719 года губернии России делились еще и на провинции, а провинции – на уезды. На должностных лиц возлагались очень большие обязанности, но они успевали только одно – собирать налоги. Впрочем, за это с них особо и спрашивали. Почти как сейчас, когда едва ли не главный показатель отчетности – сколько средств из региона отправлено в госказну. Как управленческая модель такая система работала неэффективно – неэффективно работает и сейчас. В то время в стране процветало своеволие губернаторов, которые, в силу отдаленности от столицы, позволяли себе обворовывать казну и жить в роскоши, чего терпеть не мог Петр І — и мы не очень от этого отошли. Нынешние правители более гуманны, чем царь-кузнец и плотник, и не любят лишь, когда живут лучше их. И то время не обошлось без громких скандалов во власти, которые заканчивались публичным наказанием виновных, — и нынче есть сенсации.
После смерти Петра І некоторые иностранные внедрения отменили, что опять упростило систему управления. В России того времени насчитывалось 24 губернии, 47 провинций и больше 250 уездов.
Следующим реформатором территориального уклада стала Екатерина ІІ. Прежде всего, имея прогрессивные помыслы, она собрала представителей разных сословий (кроме крепостных крестьян и духовенства), чтобы посоветоваться, каким они видят уклад государства. Но комиссия из 572 депутатов, проработав два года, ничего результативного не предложила, и ее распустили.
Екатерина ІІ постепенно отменила особенные формы управления на окраинах. В истории Украины мы знаем этот эпизод, как ликвидацию Запорожской Сечи и окончание правления гетмана. На Дону тоже внедрялось общероссийское управление, и Малороссией управляли по общему образу и подобию. Императрица также провела региональную реформу, разделив страну на 50 губерний, которые насчитывали по 300-400 тысяч жителей. Губернии делились на уезды по 20-30 тысяч жителей.
За годы правления Екатерина ІІ укрепила государство за счет увеличения территорий – Украина от этого только выиграла! — и количества населения. Был присоединен Крым, Россия прочно утвердилась на Северном Причерноморье, захватила четвертую часть Речи Посполитой, с заключением Георгиевского трактата Грузия перешла под протекторат России. Это не просто внешняя политика. Так формировалось Российское государство.
В исторических документах представлены оригиналы подписи Екатерины ІІ в официальных бумагах: «Мы, Екатерина ІІ, императрица и самодержица Всероссийская…» А дальше перечислялись все земли, которыми она владела. Их перечень занимает больше 15 строк на стандартном листе бумаги. Такой же широкой была и география земель, что принадлежали императрице: от Болгарии — к Витебску и северным землям, а также от Киева — к землям грузинских и черкесских князей.
Подытоживая годы правления Екатерины ІІ, скажем, что ее региональная реформа и до сих пор лежит в основе деления России на области и районы. После нее Павел І продолжал реформирование государственного строя. И в документах того времени исследователи находят демонстрацию его намерений относительно территории Кавказа. В одном из своих рескриптов он употребляет относительно России новый термин – «федеральное государство» и обещает (речь идет о кавказских княжествах) не вмешиваться в дела правления, кроме как требует дань и «верность единственную к нам».
Реформу государственного строя и конституции обещал также Александр І, хотя о нем говорили, что он республиканец на словах и самодержец — в реальной жизни. У него не хватило силы и мудрости довести до логического завершения законодательный орган – Государственную Думу, которая, по замыслам, должна была состоять из двух палат. В таком случае Россия реально стала бы федерацией, включая 12 наместников, которые имели бы свои представительские органы.
«ПРИЗВАТЬ К БЛИЖАЙШЕМУ УЧАСТИЮ ПО ДЕЛАМ, ЧТО КАСАЛИСЬ ХОЗЯЙСТВЕННОЙ ПОЛЬЗЫ И ПОТРЕБНОСТЕЙ КАЖДОЙ ГУБЕРНИИ И КАЖДОГО УЕЗДА, МЕСТНОЕ НАСЕЛЕНИЕ ЧЕРЕЗ ВЫБОРЫ ОТ НЕГО ЛИЦ»
Александр II, самодержец Всероссийский
Наряду с укреплением губернаторской власти Александр ІІ утверждает Положение о губернских и уездных земских учреждениях. В документе определялись сферы деятельности земств, которые сводились к решению местных проблем, в частности, им отдавалось построение дорог, благотворительность, обустройство школ и больниц, развитие местной торговли. Но первую скрипку все-таки играли губернаторы, которым предоставлялось право открывать и закрывать губернские собрания.
Уже Александр ІІІ законодательно усилил роль государственного управления, внедряя правительственный контроль над местным самоуправлением. Губернаторы получили право лично ревизовать все земские управы и любые исполнительные органы и более того — высылать из территории нежелательных для них лиц, закрывать предприятия и учебные заведения, периодические издания. Следовательно, местное самоуправление в царской России сохранялось, но фактически переходило под контроль губернаторов и превращалось в хозяйственные органы при местных администрациях.
Свои взгляды на государственный строй имели декабристы, которые, можно сказать, первыми начали борьбу с самодержавием и разбудили общество. Они предложили два плана превращения империи – унитарный и федералистский. Унитарный путь развития отстаивал Пестель, называя основным недостатком государства федеральной природы слабость власти. Он видел во главе государства одну палату – народное вече, выбранное окружными поместными собраниями. Этим и ограничивалось единственное всенародное представительство.
Другую точку зрения имел Никита Муравьев, который предложил федералистские основы государственного строя. Разработчики проекта совсем не обращали внимание на национальный принцип, предлагая разделить Россию по территориальному принципу на области, которые равнялись генерал-губернаторствам. Дальше области «кроились» на уезды, уезды – на волости. Большой почитатель истории, одессит Никита Муравьев верховным законодательным институтом видел Народное Вече, которое состояло бы из двух составляющих – Верховной Думы и Палаты Представителей.
Федеральное начало имела первая, состоящая из депутатов от областных палат, по три депутата от каждой. Общенациональным представительским органом выступала Палата Представителей, состоящая из депутатов, выбранных из расчета: один представитель на 50000 жителей.
Оба проекта можно назвать федеральными по своей сути, ведь предоставлялось право территориям приобщаться к законотворческой деятельности. И оба проекта имели общий изъян: обходили вниманием национальный вопрос, который всегда был важным для России. Потому и возникает среди российской интеллигенции группа «Народная воля», которая выносит на свои знамена вопрос национального самоопределения.
В канун первой мировой войны в России насчитывалось 78 губерний. Царская Россия пыталась учитывать этнические, бытовые и географические особенности, но совсем мизерно. Российская политика была как великорусской, так и самодержавной. Все это обусловливалось типом государственного правления России и характером ее политического режима.
В начале ХХ века распространились антиимперские выступления, потому национальный вопрос рассматривался даже в Государственной Думе. Но ни обсуждение, ни две революции (1905 и февральская 1917 гг.) никаких конкретных изменений в государственно-территориальный уклад не внесли. Впрочем, политические и научные круги не дремлют, все громче звучат вопросы о национальном самоопределении народов, национальные буржуазии, в частности Польши, Финляндии, Украины, Туркестана, Карелии, поддерживают позицию о национально-культурной автономии. Грузинские социал-федералисты, сибирские автономисты, польские, литовские и эстонские социалисты выступали за федеральное объединение с Россией. Прогрессивные умы считали, что базой федерализации станет местное самоуправление, как ближайшее к людям.
